МЕЖДУНАРОДНИ АСПЕКТИ
НА
АНТИКОРУПЦИОННАТА РЕФОРМА В СЪДЕБНАТА ВЛАСТ

 

 

През последните години се обръща все по-голямо внимание на ролята на съдебната власт за изграждането и ефективното функциониране на националните демократични институции. Както в международен, така и в национален план оценката за състоянието и процесите в сферата на правосъдието се изтъква като решаващ критерии за реформите в страните в преход. В този смисъл засиленият интерес към ставащото в рамките на съдебната власт в България, както и повишените очаквания за преодоляване на съществуващите проблеми в контекста на присъединяването на страната към ЕС са закономерни оправдани.
Причините за критичните оценки на международни институции, чуждестранни правителства и български неправителствени организации са свързани преди всичко със забавянето на съдебната реформа в страната. Бавното правосъдие и нарушаването на човешките права (санкционирани и от европейския съд по правата на човека в Страсбург в рамките на десетки съдебни дела срещу България, макар и заведени за нарушения извършени главно в периода 1993-1998), ниското доверие на обществеността в органите на съдебната власт, разпространението и ненаказаността на корупцията в обществото и в частност на съдебната система са най-често отправяните критики. Във връзка с това през последните години всички международни организации и основните чуждестранни партньори поставиха въпроса за ускоряване на реформата в тази сфера като ключ към успеха както на интеграционните усилия, така и на външните реформи. Нов момент е разглеждането на ефективността на правосъдието, като същностен компонент на цялостните усилия, насочени към подобряване на общественото управление.
Съществува общо убеждение, че съдебната система не е постигнала достатъчно в противодействието на престъпността, особено по отношение на организираната престъпност и корупцията, включително корупцията в самата съдебна система. Недостатъците в правораздаването представляват най-сериозния проблем на страната по отношение на демокрацията.
Проявяването от чуждестранните партньори и международни организации загриженост за съдбата на българската реформа – в частност в съдебната власт – безспорно има благоприятно вътрешнополитическо значение и представлява предпоставка а нейният успех. Може да се изкаже хипотезата, че осмислянето на приоритетния характер на съдебната реформа, наложителността от промени в конституцията и от предприемане на конкретни антикорупционни мерки в съдебната власт би било затруднено при отсъствие на подобен интерес от чужбина.
Добър пример за подобна мотивировка в политиката от страните в ЕС е сътрудничеството между България и Испания. През 2003г. испанският модел на преход от диктатура към демокрация стана предмет на редица форуми за обмяна на опит с България. Чрез работата с ВСС и чрез посещенията на висши испански магистрати и държавни служители българските институции се запознаха с четирите основни елемента на съдебната система в Испания като част от държавния пакт за реформа на правосъдието: изменения на законодателството, организационни промени и реформа в администрацията и инфраструктурата на съдебната власт. В основата на реформата е стояло постигането на политически консенсус, институционализиран в пакта.
Основният положителен резултат от ангажирането на международната общност с реформите на съдебната власт е свързан с насърчаването на вътрешнополитическите усилия за постигане на съгласие по приоритетите на реформата. В условията на висока степен на противопоставянето на политическите партии, които въпреки всичко нямат очевидни различия в 1
политиката си в тази област. Интеграционните ангажименти на страната улесняват приемането на консенсусни решения.
Същевременно външното влияние върху антикорупционните реформи може да носи и определени рискове.
На първо място, въздействието от страна на някой международни организации, често е продиктувано от краткосрочен дневен ред. Това създава нереалистични очаквания за бързи резултати от промените, което пък може да насърчи повърхностно-формален подход от страна на българските институции, или да бъде удобен повод за отказ от понасяне на отговорност, и не рядко води до формални промени “на парче”, сами по себе си необходими, но само в по-широк системен контекст.
Второ, условията поставяни от международните организации, обвързващи осъществяването на конкретен напредък в интеграцията (ЕС) или получаването на заем (световната банка) с промени в съдебната система, ангажират главно изпълнителната власт и нямат преки последици за съдебната власт. Нещо повече, положителният ефект от тези външни въздействия се ограничава допълнително от противопоставянето между съдебната власт и правителството, от противоречията, съпътстващи дискусиите за структурни промени в съдебната власт и статута на някои нейни звена, за реформиране на администрациите на органите на съдебната власт. Това не допринася за увеличаване отговорността на магистратите пред обществото или повишаването на прозрачността и отчетността на тяхната работа. Въпреки, че осъзнаването от страна на магистратите на важността на процеса на интеграция на ЕС се увеличава, ой е все още на по-ниско ниво от това в изпълнителната власт, главно поради липсата на конкретни ангажименти, непосредствено произтичащи за тях от преговорните резултати.
На трето място, има опасност от кампанийност в акцентирането върху една или друга област на реформи, тъй като политическото внимание – във вътрешнополитически и международен план – има определен капацитет, който не може да бъде надхвърлен. Например в съответствие с препоръките на срещата на високо равнище в Мадрид през 1995г. първоначалният фокус в процеса на интеграция в ЕС беше върху публичната администрация в страната. От 2002г. насам с приоритет се ползва реформата в съдебната власт при все, че проблемите в администрацията все още не са били решени по задоволителен начин.
Важен фактор за оптимизиране на външното влияние върху съдебните реформи са политическите послания към страната да са съгласувани. В отношение добър пример е координацията между ЕС и Световната банка. Тук може да се отбележи, че съдействието, което световната банка оказва за успеха на реформите, макар, че се осъществява във важни за ЕС области, не дублира приоритетите на интеграционния процес.
ЕС чрез програмите на Европейската комисия е безспорно най-големият вътрешен инвеститор в реформите в страната, включително и в съдебната система. Основният му инструмент в тази област е програма ФАР, администрирана от Европейската комисия.
Ангажиментът на международните партньори на България с реформата на съдебната й власт е несъмнено важен фактор за нейния успех. За това е важно този интерес да продължи да допринася за разширяване на базата за консенсус между политиците, между отделните власти за по-нататъшни реформи в българското правосъдие.
Ефективността на предоставяната в резултат на този интерес помощ отвън ще зависи главно от два фактора: насочването й към области, определени като приоритетни, на основата на общо политическо съгласие; създаването на самостоятелен технико-институционален капацитет в самата съдебна власт за установяването на тази помощ. Ако правосъдната система настоява за самостоятелност и независимост, каквито тя безспорно трябва да има, това трябва да е подкрепено и от съответния институционален ресурс, включително и 2
по отношение на усвояването на външна помощ. Колкото и недостатъчни да са изискванията да прозрачност и отчетност при повечето програми в държавните институции, финансирани от чужбина, тяхното осъществяване специално в съдебната система би дало тласък на реформите. Повишаването на ангажираността на съдебната система в процеса на интеграция означава и увеличаване на нейния капацитет за използване на външната техническа помощ и инвестиции.
Мерки за реформиране на административното право и процес
В хода на административното правораздаване се решават споровете за законосъобразност на актовете на МС, министър-председателя, зам. министър-председателите, министри, ръководители на други ведомства, непосредствено подчинени на МС, актове на областни управители, както и други административни актове. По този начин административното съдопроизводство играе важна роля в политическите процеси и нерядко в него се пресичат различни и често противоположни интереси, за чиято защита се прибягва и до корупционни средства. Ето защо поставянето му на стабилна антикорупционна основа е от изключително значение с оглед на постигането на модерно ефективно и справедливо административно правораздаване.
Основен проблем на административното право продължава да бъде липсата на вътрешно хармонизирани административно законодателство и процедура. Многобройните изменения на законите в областта на административното право често са противоречиви по съдържание, пораждат много неясноти и непълноти, дават възможности за различно тълкуване. Въпреки значителният напредък на концептуално равнище в сферата на административното процесуално право през 2003г. не бяха предприети почти никакви мерки за преодоляване на това положение.
Основните предлагани тогава промени бяха да се създаде административно процесуален кодекс, който към днешна дата вече е в сила. Като в него основно бяха включени и установени изменения в механизмите на обжалването на административните актове по административен ред и изграждането на система от административни съдилища.
Целта на реформата в областта на административното право и административния процес е усъвършенстване на правната и организационна рамка на административното правосъдие за предотвратяване на корупцията чрез въвеждане на модерна система на административно законодателство и установяване на ефикасни механизми за съдебен контрол над работата на публичната администрация.
Въпреки предприетите законодателни мерки за установяване на единен организационен модел на администрацията и общи правила за вътрешната организация на административните структури на органите на изпълнителната власт – централни и териториални, корупцията продължава да засяга в по-малка или по-голяма степен администрациите на всички органи на изпълнителната власт.
Обществените оценки за висока степен на корумпираност на работещите в администрацията налагат със изключителна острота резултатите от прилагането на закона за държавния служител и предвидените в него мерки с антикорупционен ефект.
Разширено е приложното поле на установените с чл.7 ал.2 от ЗДС пречки за назначаване. По този начин се обхващат значителна част от ситуациите, които представляват конфликт на интереси и обичайно създават среда, благоприятна за корупция – роднински връзки, осъществяване на търговска дейност, заемане на определени длъжности, политически партии. Въвежда се механизъм за разкриване на конфликти на интереси чрез ежегодно попълване от държавните служители на декларации за техните търговски, финансови и делови интереси, които те или свързаните с тях лица имат във връзка с функциите на 3
администрацията, в която работят. Също така има липса на ясно разграничаване между правомощията на отделните администрации. Преплитането на правомощия най-често води до дублиране или прехвърляне на отговорности, което пък създава условия за злоупотреби и благоприятна среда за корупционни практики. Също проблем е и отсъствието на единно понятие за административен акт. Различните закони влагат различно съдържание и обхват в понятието “административен акт”. Липсва единен правен критерии за изключване на определени административни актове от съдебен контрол за законосъобразност. Това води до затруднения при тълкуването на вида на акта и производствата за контрол над него. Също така липсва и разграничение между индивидуалните административни актове осъществяване на публичната функция на държавата а регулиране и организиране на актовете, с които се осъществява конкретна дейност по стопанисването на държавното имущество. Поради това еднаквият режим на обжалване на тези различни по своята същност актове не рядко блокира нормалният стопански живот, което създава предпоставки за корупционни практики.
Оперативна _______самостоятелност
Най-масовото поле за корупция в административната сфера е оперативната самостоятелност. Липсата на адекватен контрол за законосъобразност и целесъобразност често превръща оперативната самостоятелност в своеволие или беззаконност в действията на администрацията, създаващи най-подходящи условия за корупция.
В отделни закони съществуват правни норми, които предпоставят условия за корупция, тъй като дават правомощия на административният орган да действа, без да предлагат критерии, нито да дават насоки за целта на закона, за уреждане на определен вид конфликтни правоотношения, във които участват противоположни интереси. Съществуващите “неопределени” понятия или изрази в законови норми също създават условия за твърде широко тълкуване и прилагане, а оттам и за корупция (например “несъобразената скорост” по чл.20 ал.2 от ЗДП). Такива разпоредби са особено рискови като фактори за създаване на корупция специално в законите, уреждащи материята на приватизацията и обществените поръчки.
Последиците от това състояние са неефективността на контрола над администрацията, размиване на отговорността на отделните контролни органи, намаляване авторитета на съдебния контрол, висока степен на неинформираност у гражданите как да реагират срещу незаконосъобразен или неправилен административен акт и т.н.
Не е проведено ясно разграничението между административното процесуално право и действащите процесуални кодекси – НПК, ГПК. Препращането към ГПК и НП К, както и субсидиарното прилагане на ГПК често водят до неточности, непълноти, понякога противоречия с административните процесуални закони, причинени от различният правен характер на отношенията, уреждани от тях и на практика не рядко възпрепятстват ефективното функциониране на административното правораздаване.
Тълкувателните решения на ВАС не могат да заместят законовите норми и не трябва да регламентират трайни административно процесуални отношения, за да не се допусне конфликт на нормите, фрагментарност и непоследователност.
Така съществуващата нормативна уредба на административното правосъдие не съдейства за изграждането и функционирането на последователна и единна система на административно правораздаване, а различните нестандартизирани административни производства създават условия за нееднакъв подход на съдилищата и за корупционни практики.
Необходими законодателни промени в областта на административното право 4
Наложителни са промени в материалното административно право и особено в нормативните актове, регулиращи дейността на администрацията, насочени към: въвеждане на по-голяма отчетност и достъп до информацията, съхранявана от публичните власти, което би стеснило възможностите за корупционни действия и бездействие. Регулиране на оперативната самостоятелност по силата на вътрешни правила, които да определят начина, по който се вземат решения в условията на оперативна самостоятелност. Всички варианти на действие, които могат да се предприемат от съответния орган при упражняване на оперативна самостоятелност, трябва да са предвидени в закона.
Израстване в кариерата на държавния служител в зависимост от резултатите от изпълнението на неговите задължения, въвеждане и укрепване на справедливи и прозрачни процедури за развитие в кариерата и свиждане до минимум на възможностите за конфликт на интереси чрез реализирането на антикорупционния потенциал на новоприетите разпоредби на Закона за държавния служител.
Утвърждаване на обща система за развитие на професионалните умения и квалификацията на работещите в администрацията. Важна роля би могло да играе и въвеждането на системно обучение на държавните служители по въпросите на корупцията от института по публична администрация и европейска интеграция.
Създаване на надежден механизъм за обратна връзка с ползвателите на услуги, за да могат техните мнения да бъдат използвани както за усъвършенстване на процеса на административно обслужване, така и за противодействие на корупцията.
Преуреждане изцяло на института на мълчаливия отказ, включително и неговото обжалване. Ако се запази този институт, при обжалване във всеки конкретен случай успоредно с произнасянето на съда по решението, следва да се разглежда и въпросът за отговорността на съответния административен орган или лице, което е пропуснало да се произнесе в срок, и за налагането на санкции от съда в същото производство. По-добрият вариант би бил да се възприеме принципът, че непроизнасянето на администрацията в срок се приема за положителен отговор на отправеното до административният отговор искане, тоест за разширяване на института на мълчаливо съгласие, уреден със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. За тази цел е необходимо той да се превърне в общо правило, като се стеснят до минимум възможностите други закони да предвиждат различен режим, подзаконовата нормативна уредба се синхронизира с разпоредбата на закона и се разшири административният капацитет на съответните органи чрез обучение и повишаване ефективността на работещите в тях служители.